1. Fondements et mécanismes de la politique budgétaire

1.3. Faut-il lutter contre les cycles de la conjoncture?

S'il y a parfois encore débat entre les économistes sur l'opportunité d'une politique discrétionnaire en cas de choc exogène, les hommes politiques n'ont en général pas d'hésitation. Par contre, la situation est moins facile pour le cycle de la conjoncture. Faut-il se contenter du réglage monétaire, qui a fait ses preuves aux Etats-Unis ou faut-il engager une politique budgétaire contra-cyclique ? Il est intéressant de constater que, en 1959, Richard Musgrave ne se pose pas la question: 1/ la politique de stabilisation est nécessaire; 2/ Elle relève de la politique fiscale.

A l'heure actuelle, la réponse est plus élaborée : si les cycles n'interfèrent pas avec le trend de croissance de long terme, il n'y a pas de raison majeure de chercher à les contrarier. De fait, aussi bien les classiques que les keynésiens estiment que la croissance à long terme est un phénomène exogène et donc – hormis le cas déjà traité de la thésaurisation – elle est indépendante des fluctuations de court terme.

Les théoriciens de la croissance endogène estiment quant à eux qu'il n'en est pas ainsi et que, par les effets d'hystérèse, l'instabilité à court terme de la croissance peut compromettre la croissance de long terme. L'hypothèse principale qui justifie cette relation passe par l'accumulation de capital humain qui se réalise au sein même du processus de production (learning by doing). La multiplication des récessions et donc, pour certains, des passages par le chômage, peut entraîner une moindre accumulation du capital humain qui, en retour, freine la croissance économique de long terme. Nul doute que l'expérience de chômage de longue durée que de nombreux pays, dont la France, ont connue plaide en ce sens. En même temps, ce chômage n'était pas réellement de nature conjoncturelle mais structurelle (inadéquation des qualifications, rapport salaires-qualification, etc.). Empiriquement, on observe effectivement une corrélation partielle entre croissance et volatilité sans que l'on puisse dire si cela tient à la période retenue.

Une fois établi ce principe, les difficultés commencent et l'on n'est pas certain que le remède ne soit pas, dans certains cas, pire que le mal. Il y a au moins trois types de difficulté qu'il faut résoudre lorsqu'on veut mettre en place une politique budgétaire.

Premièrement, les pouvoirs publics sont-ils capables d'améliorer la situation ? Si, comme le reconnaît volontiers Keynes, le problème principal est l'incertitude dans laquelle se trouvent les agents économiques, la meilleure chose que puissent faire les gouvernements est de ne pas embrouiller davantage les choses ! Or, et c'est la deuxième difficulté, la simple prise en considération des étapes de la politique budgétaire montre que le risque ne peut être sous-estimé. Milton Friedman a fréquemment montré qu'elles étaient au nombre de quatre :

1. Le temps qu'il faut pour se rendre compte qu'une mesure est souhaitable
2. Le temps que prend la préparation de la mesure
3. Le temps nécessaire pour faire approuver la mesure par le Parlement
4. Le temps nécessaire pour que les mesures de politique économique produisent leurs effets.

A ces difficultés bien matérielles s'ajoute, on va le voir, l'incertitude quant au dosage exact de la politique budgétaire.

Finalement, et c'est le troisième point, la politique budgétaire peut devenir davantage un instrument destiné à lutter contre les fluctuations de l'opinion électorale qu'un instrument économique, stricto sensu. Sur ce sujet, il y a beaucoup de cas de figures. L'un des plus classiques consiste à accroître le déficit budgétaire avant les élections pour engager une politique de restauration des finances publiques une fois le suffrage populaire acquis. L'instabilité naturelle de l'économie se double alors d'une instabilité de nature proprement politique.

Il faut donc naviguer entre deux écueils : d'un côté, les risques d'une action inappropriée, de l'autre, les risques de l'inaction, principalement compromettre le développement humain. C'est en ce sens qu'il s'agit d'un geste de prudence politique qui devrait être dégagé de tout opportunisme.