2. Les difficultés de mise en œuvre de la politique budgétaire

2.1. Politique budgétaire et qualité des prévisions conjoncturelles

Une fois démontré le principe théorique de l'efficacité de la politique budgétaire, il reste que son maniement est un exercice délicat. On peut le vérifier en s'interrogeant sur ce qu'il faut faire face aux fluctuations cycliques à période régulière d'une part, face aux chocs exogènes d'autre part. Finalement, on s'interrogera sur la prise en compte de l'état des stocks dans la définition de la politique économique.

La politique budgétaire face aux fluctuations cycliques

S'il s'agit de compenser les fluctuations cycliques à période régulière, il convient d'anticiper avec exactitude le moment de ces fluctuations. Or, celui-ci peut subir de multiples décalages de nature endogène (le cycle de l'investissement se prolonge plus longtemps que prévu parce qu'il finit par toucher un spectre plus large d'agents économiques) ou exogène (un retournement dans le cycle du change vient brutalement resserrer les débouchés étrangers). Il existe de nombreux exemples historiques où les prévisionnistes ont été capables de bien percevoir le sens de la variation du PIB, mais incapables d'en mesurer l'ampleur et d'en annoncer le calendrier exact. Ainsi, même si cela peut paraître assez ancien aujourd'hui, "les prévisionnistes n'ont pas vu venir la cassure de 1974-1975, ni la récession de 1992-1993 (cf. document associé). Ils n'ont pas non plus apprécié la vigueur de la croissance de 1988-1989" (M. Didier^[1]). On perçoit ainsi le difficile exercice de prévision budgétaire qui se joue tous les ans au Ministère de l'économie et des finances si les prévisions de PIB peuvent varier de près de cinq cents points de base (cinq points de pourcentage) en à peine 18 mois. En premier lieu, la politique de régulation conjoncturelle doit varier du tout au tout : si c'est la croissance qui s'étiole, le déficit budgétaire doit être accru… Parallèlement, le degré de déficit budgétaire qu'il faut prévoir est rendu incertain par l'incertitude même des prévisions puisqu'il s'écoule approximativement 18 mois entre la préparation du budget et le moment où il finira d'être réalisé… En conséquence de cette analyse, on ne peut exclure que, malgré la volonté des autorités politiques, les politiques budgétaires soient pro-cycliques.

La politique budgétaire face aux chocs exogènes

S'il s'agit de compenser l'effet récessif d'un choc exogène, il convient d'intégrer dans les prévisions aussi bien les réactions des agents économiques privés que les effets des stabilisateurs automatiques.

Pour ce qui concerne les réactions des agents économiques privés, il faut se souvenir que les modèles économiques qui servent à effectuer des prévisions sont calibrés sur l'expérience passée. Autrement dit, les coefficients de réaction (propension à épargne, sensibilité au taux d'intérêt, réactivité aux fluctuations de change) sont évalués à partir de l'histoire économique du pays. Si "les mêmes causes produisent les mêmes effets", sinon il serait impossible de parler de sciences économiques, les causes ne sont jamais tout-à-fait les mêmes (le troisième choc pétrolier est d'ampleur comparable au premier, mais il s'est déroulé sur une période beaucoup plus longue), elles ne se produisent pas dans le même contexte (lors du second choc pétrolier, les entreprises avaient épuisé les possibilités de modification du partage de la valeur ajoutée comme instrument de réaction à l'augmentation de leurs coûts) de sorte que l'ampleur et les modalités de la réaction des agents économiques à ce choc varient considérablement.

Quant aux stabilisateurs automatiques, il s'agit d'une transformation de nature structurelle. Pour faire simple, jusque 1945, l'importance des dépenses publiques et sociales ne dépassait pas 25% du PIB. Aujourd'hui, elles tangentent souvent les 50%. Au-delà même des dépenses publiques ou sociales, les dépenses des ménages qui sont couvertes par un régime d'assurance, quel qu'il soit, sont moins sensibles à la conjoncture. On comprend en effet qu'un salarié qui a vu partir en préretraite un collègue de travail s'interroge pour savoir si, demain, ce n'est pas lui qui sera licencié. Par anticipation, il peut réduire sa consommation soit en épargnant, soit en renonçant à un emprunt pour financer sa consommation. Dans les deux cas, l'activité économique se réduit du fait de l'anticipation négative du salarié. Un tel mécanisme n'existe pas pour les dépenses publiques qui sont budgétées pour l'année et dont le calendrier est indépendant de la conjoncture.

Il faut ici prendre garde à une fausse fenêtre liée aux systèmes d'assurance car ceux-ci n'ont pas les vertus stabilisatrices directes qu'on leur prête parfois. Avant la mise en place des systèmes d'assurance chômage, typiquement les Etats-Unis durant la crise de 1929, le salarié qui perd son emploi disparaît en tant que producteur et, une fois épuisées les ressources de son épargne, s'il en a, disparaît en tant que consommateur. Au contraire, le système d'assurance-chômage permet à un salarié qui a disparu en tant que producteur de continuer à consommer, pendant un période définie d'avance – la durée pendant laquelle il bénéficie de prestations de chômage. Que cela soit un progrès social ne fait aucun doute. Que cela permette la stabilisation économique des secteurs de consommation concernés est tout-à-fait vrai. Pour autant, du point de vue macroéconomique, la consommation du salarié au chômage est financée par l'abstinence des salariés qui ont un emploi et qui cotisent au même régime d'assurance. Cela veut dire que des secteurs d'activité sont pénalisés par ces transferts de ressources. Lesquels ? Personne n'est capable de le dire. Mais on ne peut écrire qu'un phénomène n'existe pas parce qu'il ne fait l'objet d'aucune mesure. En contrepartie, cela veut dire qu'une politique de relance devrait être assez sélective pour tenir compte de ces déplacements de demande, puisqu'ils ont une influence directe sur les taux sectoriels d'utilisation des capacités de production.

Le rôle des stocks

Enfin, les stocks jouent un rôle important dans la régulation conjoncturelle comme dans l'efficacité de la politique budgétaire. Lorsqu'une dépense supplémentaire de biens de consommation est enregistrée dans une entreprise, celle-ci peut être honorée en puisant sur les stocks ou en accroissant le volume de production. Si les stocks étaient considérés comme excessifs, le fait qu'ils diminuent n'a aucun effet immédiat sur l'activité économique. Néanmoins, cela peut être interprété comme un signal qu'il sera bientôt possible de raviver les projets futurs d'accroissement de l'offre. Néanmoins, comme dirait Keynes, "il y a loin de la coupe aux lèvres". Quant à l'accroissement de la production, elle dépend de l'existence de facteurs de production inutilisés, c'est-à-dire qu'il est possible d'augmenter le taux d'utilisation des capacités de production avec une main-d'œuvre disponible et rapidement opérationnelle. Tout délai dans cette mise en œuvre entraîne un ralentissement de l'effet du multiplicateur. En économie ouverte, les délais intérieurs d'approvisionnements peuvent être contournés par des importations. Comme le dit sir John Hicks, cela reporte la souplesse du système sur l'existence de réserves de change. Ce qui est vrai des stocks de produits de consommation est tout aussi valable pour les stocks de consommation intermédiaire. Paradoxalement, l'efficacité macroéconomique d'une politique budgétaire dépend finalement du moindre goulot d'étranglement intérieur et, en économie ouverte, de la structure passée du commerce international qui se traduit par le niveau des réserves de change.

La politique budgétaire à moyen terme

On ajoutera, parce que, manifestement, c'est une donnée simple facilement oubliée, que la politique budgétaire doit être neutre à moyen terme. Cela signifie que les périodes de déficit budgétaire qui accompagnent le ralentissement de l'activité économique privée doivent être suivies par des périodes d'excédent budgétaire lorsque l'activité économique privée est dynamique. L'expérience française est, à cet égard, plutôt inquiétante. Tout se passe comme si le taux d'équilibre budgétaire était de moins trois pour cent. L'opinion publique considère alors qu'un taux de déficit plus faible est l'équivalent d'un excédent budgétaire qui doit faire l'objet d'une redistribution immédiate : c'est exactement ce qui s'est passé avec l'affaire de la "cagnotte fiscale" à l'automne 1999. L'activité économique ayant été plus dynamique que prévu lors de l'élaboration du budget, l'excédent de recettes sur les prévisions avait atteint 30 milliards de francs pour un déficit de 200 milliards. L'existence de cette "plus-value" fiscale avait fait l'objet de nombreux débats dont un sur "le partage des fruits de la croissance".

Finalement, on se rend compte que la politique budgétaire consiste à anticiper sur les anticipations des agents économiques. Comme celles-ci sont peu prédictibles par les personnes concernées, il est peu vraisemblable que les effets d'agrégation permettent aux autorités politiques d'avoir une vision plus fiable de l'avenir à moyen terme.