2. Les difficultés de mise en œuvre de la politique budgétaire

2.3. La politique budgétaire au risque des élections

Lorsqu'on tient en mains les rênes du pouvoir, c'est normalement au nom de l'intérêt général. L'instrument budgétaire est donc au service de la stabilisation macroéconomique, elle-même normalement gage de croissance et de plein emploi. Parallèlement, en régime démocratique, les détenteurs du pouvoir sont régulièrement amenés à défendre leur bilan et/ou leur projet devant les électeurs. L'interférence entre les périodes électorales et le cycle de la conjoncture peut conduire à un certain nombre d'effets pervers.

Les ruptures de politiques économiques liées aux changements de majorité

Indépendamment de la conjoncture, le changement de majorité peut conduire à une rupture dans la politique économique suivie. Cette rupture éventuellement structurelle a logiquement des conséquences sur la conjoncture économique sans qu'un lien étroit avec la situation économique ait été analysé. Ce fut le cas en mai 1981 (élection de F. Mitterrand) avec une augmentation du SMIC de 10% qui s'est évidemment traduite par un transfert de pouvoir d'achat des entreprises (baisse des profits) vers les ménages alors même que le taux d'utilisation des capacités de production se situait dans un étiage élevé. On sait que cela s'est traduit par une augmentation des produits importés, d'ailleurs accentuée par l'utilisation du revenu supplémentaire en achats de biens électroniques en provenance du Japon (effet structurel). Après les élections de mai 2007, le président Sarkozy a fait voter une réforme fiscale sans lien avec l'état de la conjoncture mais en relation avec l'idée d'élargir l'offre de travail des ménages. Or, le taux d'utilisation des capacités de production était à un niveau comparable à celui de 1981.

Le biais des politiques économiques liés au fonctionnement de la démocratie

Dans un texte fondateur, William Nordhaus a analysé le biais des politiques économiques lié à l'appréciation temporelle des choix politiques. Au moment où il écrit (1975), le débat sur les relations entre inflation et chômage traverse toute la société. Il montre que la hausse des prix a un effet assez rapide sur la baisse du chômage mais que la relation inverse met davantage de temps, car les agents sont attachés aux salaires nominaux. Logiquement, les électeurs arbitreront en faveur d'une politique dont ils pensent observer le mécanisme, c'est-à-dire un taux d'inflation supérieur à l'optimum et un taux de chômage inférieur à ce même optimum. Notons que ce texte est écrit avant que les courbes de Phillips ne se dégradent et que la pente de la relation inflation-chômage ne se rapproche d'une droite. Il reste que l'analyse de W. Nordhaus peut être appliquée à de nombreuses décisions de politique économique lorsque l'impact des décisions à long terme s'éloigne significativement de ses effets de court terme. Le fait que le débat politique se porte sur l'importance de la dette publique est un instrument de régulation des promesses électorales. De même, l'idée de confier à un membre de l'opposition la présidence de la Commission des finances est compatible avec les propositions de Nordhaus pour tempérer le cycle politico-économique.

Les politiques économiques créent de nouveaux cycles économiques

Une étape supplémentaire est franchie lorsque les autorités politiques créent le cycle économique nécessaire à leur réélection. L'analyse du vote montre que celui-ci est partiellement lié à la perception de la situation économique du pays. Pour se faire réélire, il convient donc de s'assurer d'un taux de chômage faible ou en baisse. La politique budgétaire peut contribuer directement et indirectement à cet objectif. Le lien direct passe par l'embauche de fonctionnaires, mais pour une vie entière – ce qui veut dire que la politique est non réversible. Il passe aussi par l'emploi de jeunes dans des contrats gérés par les collectivités publiques (emplois jeunes, emplois tremplins, etc.). Le lien indirect passe par le déficit budgétaire. Après que les élections aient été gagnées, si elles l'ont été, le souci de l'équilibre des finances publiques l'emporte et le gouvernement est amené à préparer un programme d'équilibrage à moyen terme du budget.
Cette approche est totalement indépendante du pouvoir discrétionnaire dont disposent les ministres pour avantager telle ou telle catégorie d'électeurs à l'approche des élections.

On s'en doute, ces approches sont partiellement complémentaires et partiellement contradictoires. Il est donc normal que l'on ne puisse facilement en vérifier l'exactitude de manière convaincante. Mais la conclusion la plus certaine est qu'il n'y a plus de politique budgétaire qui, sauf choc exogène de grande ampleur, soit principalement centrée sur la régulation de la conjoncture. L'ère du fine tuning budgétaire, dominant dans les années 1960 a cédé la place à l'ère du fine tuning monétaire.