4. Les enjeux d'une politique budgétaire dans l'Union européenne

4.2. La difficile réforme du Pacte de stabilité et de croissance (PSC)

Les défauts du Pacte de stabilité et de croissance sont bien identifiés. Sa nécessité, si l'on veut que l'Union européenne puisse fonctionner convenablement et dans l'état actuel des institutions est certaine. La difficulté réside dans la recherche de solutions opérationnelles.

La liste des défauts du PCS est longue.

Le premier défaut du PCS est l'arbitraire des seuils qui encadrent le déficit public d'une part, le poids de la dette publique dans le PIB de l'autre. Outre que les chiffres retenus (3% d'une part, 60% de l'autre) sont le fruit de l'histoire, ils n'ont pas la même signification économique selon le niveau des taux d'intérêt (réels) et des taux de croissance. Or, ils sont appliqués uniformément à tous les pays. Uniformément, pas vraiment. A chaque fois qu'une procédure est déclenchée par la Commission européenne pour dépassement de taux, les "grands pays" plaident pour les circonstances atténuantes !

Ces taux ont été fixés indépendamment de la conjoncture. En réalité, pour le taux de déficit budgétaire, il s'agit d'un maxima en période de ralentissement conjoncturelle et non d'un taux de conjoncture normale. La difficulté est que nombre de pays européens, dont la France, se sont révélés incapables de dégager des marges de manœuvre et ont souvent utilisé les rebonds de croissance pour accroître les dépenses publiques.

Les pays utilisent parfois des "mesures budgétaires exceptionnelles" pour réaliser leurs objectifs en matière de taux de déficit budgétaire. Il s'agit de mesures de privatisation dont le produit est affecté au désendettement par exemple. Ce type de réforme structurelle peut avoir sa signification, voire son efficacité. Il n'empêche qu'il biaise les comparaisons intertemporelles de solde budgétaire.

La nécessité du PCS est certaine

Les déficits budgétaires de certains pays européens ont un caractère structurel ; ils ne relèvent pas de la politique conjoncturelle, mais de l'incapacité dans laquelle se trouve l'Etat de réformer ses structures pour rendre son action plus efficace. En même temps, avec les effets de cercles vicieux que cela produit, la concurrence fiscale rend plus difficile le maintien de taux d'imposition élevés sur les facteurs mobiles. Quels qu'en soient les motifs, ces motifs pourraient avoir les effets pervers de hausse des taux d'intérêt et de ralentissement de l'activité économique privée de l'ensemble de la zone euro.

La Commission fait remarquer à juste titre que, sans le Pacte de stabilité et de croissance, de nombreux budgets nationaux auraient connu des déficits bien plus importants que ceux qui ont été enregistrés. Sans doute aussi, un certain nombre de gouvernements se sont appuyés sur les exigences européennes pour ne pas répondre à la demande sociale d'interventions. L'effet pervers en matière d'adhésion au projet européen est facilement identifiable.

La réforme du PCS est difficile

Il est extrêmement difficile de modifier les critères utilisés par le Pacte de stabilité et de croissance. Le motif sans doute principale est la facilité et d'élaboration, et d'interprétation. Toutes les autres solutions posent des problèmes dans l'un ou l'autre de ces domaines. Il est en ainsi du critère qui porterait sur le solde extérieur courant d'un pays, comme critère d'équilibre entre épargne et investissement. A priori, l'idée peut être séduisante. En réalité, le jeu des investissements directs internationaux vient considérablement perturber l'interprétation de ce solde.

L'une des réformes les plus intéressantes serait sans doute de mettre en place un Comité de politique budgétaire composé d'experts indépendants dont l'objectif serait de faire connaître, à chaque instant, la soutenabilité de la dette. Le gouvernement resterait libre de la politique économique qu'il souhaite mener, mais serait ainsi indirectement sous la surveillance de l'opinion publique. On peut toujours expliquer qu'un déficit budgétaire est un investissement sur l'avenir ; il est plus difficile de défendre l'idée que la dette devienne insoutenable car, d'une manière ou d'une autre, cela signifie que ce sont les générations futures qui en porteront le fardeau sans avoir bénéficié des avantages de la dépense qui l'a constituée. D'une certaine manière, le rapport Pébereau^[1]  rentre dans cette logique (large composition de la Commission, etc.) et il est manifeste qu'il a joué un rôle dans les débats électoraux du printemps 2007.

[1]  Des finances publiques au service de notre avenir. Rompre avec la facilité de la dette publique pour renforcer notre croissance économique et notre cohésion sociale, décembre2005, disponible sur http://www.minefi.gouv.fr/notes_bleues/nbb/nbb301/pebereau.pdf