La politique de logement social en Allemagne

Les principales lois de financement et de développement du logement social

La loi de construction de logements de 1950

Votée le 28 mars 1950, les principales dispositions de la loi peuvent être résumées ainsi :

1. Sur la question des loyers, le texte prévoit trois régimes : maintien du gel des loyers pour les logements construits avant 1949 ; liberté des loyers des logements neufs construits sans l’aide de l’Etat ; indexation des loyers dans les logements sociaux.

2. Le logement social était prioritairement destiné à inciter des acteurs privés et surtout des organismes sans but lucratif à investir dans la pierre, notamment Neue Heimat, proche des syndicats et du SPD, qui devint le plus grand acteur dans la construction des logements sociaux.

3. L’injection des fonds publics dans la construction impliquait en contrepartie un contrôle des loyers et une sélection des locataires par les municipalités. Ainsi, la catégorie "logement social" n’était définie ni par le statut du propriétaire, ni formellement par les groupes de personnes qui en bénéficient. Il s’agissait d’abord d’un logement construit grâce à une aide publique soumis à un cahier des charges variable en fonction du type et de l’importance de l’aide publique. La catégorie de « logement social » se déclinait en deux catégories :

a) les logements construits avec un soutien public direct, s’élevant jusqu’à 50 % du coût total (mise à disposition de crédits à taux réduit, subventions directes, exonération partielle ou totale de la taxe foncière, réductions d’impôts sur le revenu). Les investisseurs devaient en retour respecter un cahier des charges contraignant : choix des locataires et taux d’occupation décidé par le pouvoir municipal ; indexation des loyers et respect des normes techniques et architecturales ;

b) les logements construits uniquement avec le recours aux réductions fiscales (sur les revenus et les taxes foncières) étaient soumis à un contrôle des loyers pour une durée déterminée (en général 10 ans), mais le bailleur était libre de choisir son locataire. Les Länder étaient libres de déterminer les conditions et la durée de l’exonération de la taxe foncière. Les acteurs économiques souhaitant se passer des aides directes ne subissaient aucune contrainte particulière en matière de loyers, de normes de construction ou de choix du locataire, tout en bénéficiant de réductions d’impôts sur les revenus.

L’architecture de l’ensemble du dispositif privilégiait ainsi la construction d’immeubles collectifs de location grâce à la mise en place d’un ensemble d’instruments directs (aides à la pierre et crédits bonifiés) destinés prioritairement  aux grands opérateurs sur le marché et à la mise en place d’instruments indirects visant à sécuriser les locataires (contrôle des loyers, protection des locataires). Ce fut surtout dans les premières années de la reconstruction que le soutien public fut décisif : en 1951, 47 % des capitaux investis furent d’origine publique, chiffre qui tomba progressivement pour atteindre un peu plus d’un tiers en 1954 et 26 % en 1959. Au total, les deux tiers des 2,5 millions de logements construits entre 1950 et 1955 bénéficièrent d’aides directes et peuvent ainsi être qualifiés de logements sociaux selon la définition de la loi de 1950. En 1956, la capacité accrue du marché à mobiliser des capitaux amena la coalition au pouvoir à impulser une libéralisation progressive du marché.

La libéralisation progressive du marché du logement (1956-1965)

La deuxième grande loi touchant à la construction de logements de 1956 mit l’accent sur la diffusion plus large de la propriété privée. Il s’agissait de rééquilibrer les flux de subventions qui bénéficiaient surtout aux investisseurs institutionnels en complétant les dispositifs sur l’épargne populaire introduits en complétant les dispositifs sur l’épargne populaire introduits en 1952 et en accordant davantage de facilités financières aux particuliers souhaitant construire leur propre maison.

Mais les effets de ces incitations restèrent limités, la propriété privée restant moins diffusée en RFA que dans d’autres pays, à cause notamment de l’encadrement des loyers et d’un droit de bail favorable aux locataires. La loi de 1956 marque ainsi la première étape décisive vers la libéralisation du marché locatif et la réduction programmée des aides à la pierre. Les loyers des logements sociaux étaient désormais déterminés en fonction des coûts. Les coûts de construction furent encore généreusement subventionnés par l’Etat ou les Länder et l’amortissement du capital restant et les frais d’entretien furent pris en charge par le locataire.

En 1960, une loi introduite par Lücke, significativement appelée "Loi sur la réduction des contraintes dans l’économie de logement" (Wohnungszwangswirtschaft), programma une réduction progressive de la participation du Bund dans l’aide à la pierre (de 74 % en 1954 à 34 % en 1962) tout en privilégiant des instruments plus indirects centrés sur les réductions d’impôts. La part des Länder augmenta proportionnellement. Les Länder du nord ont beaucoup plus soutenu la construction de logements sociaux que ceux du sud, quelle que soit leur couleur politique, phénomène qui est à la fois lié aux traditions régionales, à la structure économique et sociale et aux héritages de l’occupation entre 1945 et 1949 ; la zone d’occupation Britannique se situant au nord, et la zone américaine au sud. Le montant total des aides à la pierre passa d’un peu plus de 4,6 milliards de DEM en 1962 à 2,7 milliards en 1969.

Le financement du logement social aujourd’hui et le rôle des Länder

Le financement du logement social repose encore aujourd’hui largement sur l’aide à la pierre. Le régime d’aide de 1956 permet aux Länder de financer la construction de logements locatifs sociaux ou en accession pour des ménages aux revenus modestes, dont les plafonds de ressources sont fixés par le Bund. Le régime de 1968 étend le régime précédent aux revenus intermédiaires (+ 60 % sur les plafonds de revenus). Enfin, dans le régime de 1989, l’ensemble des paramètres de conventionnement (y compris les plafonds de ressources) est laissé à l’appréciation des Länder. Les conditions des aides sont alors déclinées par contrat entre l’investisseur et la commune, en suivant le schéma défini par le Land. Les aides au locatif et à l’accession sont fongibles. Une dotation globale du budget de l’Etat est distribuée aux Länder selon une clé de répartition qui prend en compte des éléments démographiques et fait l’objet d’une négociation.

Ceux-ci doivent abonder au moins à même hauteur leurs dépenses d’investissement pour le logement. Ils peuvent choisir n’importe lequel des trois systèmes, la politique en la matière différant fortement en fonction des régions. Deux modalités d’aide existent :

•  Une bonification de taux d’intérêt (ce qui ramène le taux d’intérêt entre 0 et 0,5 % en général) en échange d’un conventionnement temporaire de durée au moins égale à celle du prêt, soit 40 ans en moyenne dans le premier régime, 20 ans pour le second et 7 à 15 ans pour le troisième ;

•  Un second système reposant sur une subvention d’exploitation accordée par le Land pendant la durée du conventionnement. Le financement de l’investissement s’effectue, après décision administrative favorable, par emprunt direct de l’organisme sur le marché, au taux du marché.

A l’instar de la Grande-Bretagne, l’Allemagne a vendu un grand nombre de logements sociaux. A Dresde, par exemple, la société communale Woba, qui possédait 48 000 appartements, 1 500 locaux commerciaux, un parking et un centre sportif, a été cédée, en 2006, au fonds américains Fortress Investment Group pour 1,7 milliard d’euros. Depuis le début des années 2000, en Allemagne, quelque 600 000 logements publics sont passés dans la sphère privée.

En Allemagne, la réserve de logements sociaux a nettement baissé ces dernières années passant de 8 millions à 2,5 millions, étant donné que les propriétaires sont soumis à une convention et que l’investissement dans le logement social est aujourd’hui ouvert à tous les investisseurs privés. Tous les investisseurs dans le logement locatif bénéficient d’un important escompte de l’impôt sur le revenu basé sur l’amortissement accéléré.

Les investisseurs dans le logement social sont financés :

• Soit par un prêt bancaire : ils reçoivent une subvention opérationnelle ou un allègement fiscal du gouvernement fédéral et régional.

• Soit à travers un prêt subventionné à taux zéro d’une banque publique régionale, qui n’a pas d’accès direct au marché et est financé par des prêts bancaires.

Le système de financement laisse une très grande part aux Länder, qui transite par l’aide fédérale à la pierre qu’ils peuvent abonder, de sorte qu’ils supportent 85 % du coût de l’aide publique directe à l’investissement. L’intervention du Bund se fait donc principalement par l’aide à la personne, en croissance constante et dont les Länder ont refusé le transfert. Le cadre général fixé par le Bund est très flexible, et les Länder disposent d’une grande marge de manœuvre. En particulier, ils peuvent choisir concurremment d’aider les organismes par une subvention à l’investissement ou au fonctionnement. Dans ce dernier cas, le bailleur emprunte l’intégralité de son besoin de financement au taux du marché.

Les communes, quant à elles, devraient être davantage associées à la définition des politiques de logement du fait d’une loi récente. Elles sont responsables des attributions. Le système allemand ne favorise pas une catégorie de bailleurs. Les avantages fiscaux peuvent aussi bien profiter aux bailleurs sociaux que privés. La méthode allemande de financement du logement social est caractérisée par sa flexibilité, variable selon les Länder, et adaptée aux diverses caractéristiques des investisseurs. Cependant, depuis la fin du statut spécial des propriétaires sociaux, la taille du secteur a été réduite fortement puisque les investisseurs privés sont réticents à passer des conventions de longue durée.

Le système de conventionnement

Le parc social en Allemagne vise un large spectre de la population plutôt que de se limiter aux plus pauvres, afin de permettre la mixité sociale et d’éviter la création de ghettos. Les bailleurs sociaux comprennent des sociétés privées, des personnes physiques, des offices municipaux et des coopératives. Cette multitude d’acteurs s’explique par le système de conventionnement : des subventions directes sous forme de prêts à faible taux d'intérêts et d'abattements fiscaux sont accordées aux propriétaires privés et aux sociétés de logement, afin d'encourager la construction et, ultérieurement, la réhabilitation d'habitations. Ces subventions sont accordées à condition que les bénéficiaires consentent à louer l’habitation dans le cadre du "logement social". Les locations sont ainsi limitées à certains groupes de revenu et les loyers sont fixés à des niveaux inférieurs à ceux du marché. Les logements locatifs doivent, en outre, répondre à une norme minimale de décence. Le parc n’est social que pendant la durée du conventionnement qui varie selon le régime entre 7 et 60 ans.

Actuellement, ce parc se réduit rapidement, car à l’Ouest, les sorties de conventionnement sont plus nombreuses que les entrées et à l’Est, les logements sociaux sont vendus à leurs occupants. Selon Christian Topalov, chercheur au CNRS, malgré l’orientation libérale affirmée depuis les années 1960, les pouvoirs publics continuent à injecter des sommes considérables dans ce secteur et à encadrer la relation propriétaire-locataire ; preuve s’il en est, que le logement n’est pas tout à fait une marchandise comme une autre.

Source : Jay Rowell, chargé de recherches en sociologie