La politique du logement social en France : une longue histoire

 Une dimension politique

1800 – 1914 : La crise urbaine et la lente prise de conscience des pouvoirs publics

Au début du XIXème siècle, la hausse de la natalité, le chômage et l'inflation vont être à l'origine d'une migration des populations. La prise de conscience de l'importance de l'insalubrité des logements a d'abord lieu dans les milieux intellectuels et scientifiques (à partir des années 1830) et dans un second temps dans la sphère des autorités. Les premières mesures prises n'ont qu'un faible impact sur les conditions de salubrité.

En 1850, une loi définit les conditions de salubrité et donne le droit aux conseils municipaux de définir les travaux à effectuer pour assainir les logements. La première réponse institutionnelle avec l’élaboration d'une base législative pour une politique du logement est la promulgation d’une loi en 1894, la loi Siegfried avec la création des Comités Locaux d’Habitat Bon Marché (HBM), sans que l’Etat n’intervienne autrement que par des exonérations fiscales incitant des sociétés à construire des logements salubres à bas loyers.

Une série de lois vient alors consolider le cadre législatif antérieur. Elles n'ont pas le caractère novateur de la période précédente mais soulignent la préoccupation croissante des pouvoirs publics pour la question du logement.

En 1906, la loi Siegfried est remplacée par la loi Strauss. Elle permet une participation financière à la construction d’HBM et met en place les prêts de la Caisse des Dépôts. En 1908, la loi Ribot va permettre la création d'une société de prêts, la Société de Crédit Immobilier qui permet d’étendre les dispositions fiscales favorables de la loi Siegfried à l'accès à la petite propriété, surtout en milieu rural. Il faut noter un financement de faveur consenti par l'Etat pendant 25 ans au taux de 2%.

Une certaine mobilisation populaire (notamment par la création de syndicats de locataires) conduit le Gouvernement à se préoccuper à nouveau de la situation du logement des ouvriers et à faire le point de l'application de la législation en vigueur (rapport Bonnevay). La loi du 23 décembre 1912 crée les offices publics communaux et départementaux d'habitations à bon marché, qui sont des établissements publics. Le service public du logement est également créé.

Cette loi consacrera l’intervention de l’Etat dans le logement social. L'ensemble de l'institution HBM se trouve donc définitivement en place à la veille de la première guerre mondiale. Mais les problèmes liés à la crise économique font que les programmes ne seront pas renouvelés.

1918 – 1939 : L’Etat face à la crise du logement ; une intervention qui s’affirme avec la loi Loucheur

En mars 1918, une loi excluant les loyers des stipulations du Code civil est votée. La situation après-guerre entraîne un vif mécontentement des locataires, et leurs associations se renforcent. Le 29 juin 1919 a lieu la première grande manifestation de masse en faveur du logement : cent mille locataires demandent la révision de la loi de 1918. C'est le vote de la loi Lauche Levasseur qui complète la loi de 1918. Les conséquences de ces lois seront le désintéressement des capitaux privés pour un secteur jugé non rentable et l'indifférence des propriétaires envers l'entretien de leurs biens.

L'importance des mouvements sociaux et la crise du logement qui s'accentue conduisent en 1928 au vote de la loi Loucheur, qui prévoit la réalisation sur 5 ans de 200 000 logements HBM et 60 000 logements à loyer moyen, programme bien inférieur aux besoins estimés par les économistes (1 million de logements dont 200 000 en région parisienne).

L'effort financier consenti par l'Etat en application de cette loi ne sera pas renouvelé dans la période de l'entre-deux guerres. En 1934, l'Union de la propriété bâtie de France obtient la suppression des crédits à la construction et l'abrogation des mesures de blocage de loyer. Le Front Populaire ne réussira pas à remédier à la situation dramatique de pénurie de logements que connaît la France à la veille de la deuxième guerre mondiale.

1945 – 1950 : Une volonté de politique sur fond de crise

Au lendemain de la guerre, la France est confrontée à une crise du logement qui n’est pas le résultat des seuls bombardements (environ 500 000 logements détruits et près d'un million dégradés plus ou moins fortement), mais aussi de la politique menée précédemment, qui n'a pas pris en compte l'exode rural massif. La situation a été dégradée par une politique quasi continue de blocage des loyers décourageant l'investissement privé, si bien que le diagnostic est grave : insuffisance et inadaptation de l'offre, mauvais état, vétusté et inconfort du parc existant.

Les premières mesures prises en 1945 se traduisent par la réparation d'environ un million de logements partiellement sinistrés, et par des mesures juridiques permettant la réquisition des locaux vacants. Cependant, conscient des conséquences néfastes des mesures de blocages des loyers sur l'entretien des immeubles et de la nécessité de mettre en place une solidarité, le gouvernement décide par ordonnance du 28 juin 1945, modifiée le 26 octobre 1945, d'instituer un prélèvement sur les loyers destiné à alimenter une “Caisse nationale pour l'amélioration et l'entretien de l'habitat rural et urbain”, transformée en “Fonds national d'amélioration de l'habitat” (FNAH), dont la gestion est confiée au Crédit foncier de France. Le FNAH devient, en 1971, l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH).

La période suivante est marquée notamment par la loi de 1948, dont l'ambition est d'assurer une hausse régulière et raisonnable des loyers compatible avec les ressources des occupants, qui doit "permettre une amélioration du patrimoine" par les propriétaires. Le champ d'application de cette loi limité aux immeubles construits avant 1948 introduit, de fait, un double marché locatif. Le secteur privé, faute de structures de production adéquates, de moyens et d'instruments pour investir dans l'immobilier, notamment à cause de l'absence de système pour mobiliser l'épargne privée, ne peut répondre à la demande, par ailleurs peu solvable. 

1950 – 1960 : Le temps de l’aménagement et l’évolution des financements sous une nouvelle constitution

Les années soixante et soixante-dix voient une intervention de la puissance publique fondée sur l'idée d'égalité territoriale : en l'organisant de façon rationnelle, l'espace urbain pourra bénéficier de la croissance économique et la pauvreté sera "mécaniquement" résorbée. 

La modernisation économique et la restructuration territoriale qui en découle accentuent le besoin de loger la main-d’oeuvre. Des mouvements de protestation, parfois violents, font apparaître au grand jour la gravité de la situation. Dans ce contexte, une intervention massive de l'Etat s'impose.

Cette dernière prendra la forme de financements publics axés en priorité vers la construction de logements sociaux, mais aussi vers le secteur privé, par l'intermédiaire du Crédit foncier. En 1953, Pierre Courant, ministre de la Construction, fait voter une loi qui met en place une série d'interventions facilitant la construction de logements tant du point de vue foncier que du point de vue du financement et de l'appareil de production. La même année, la création de la contribution obligatoire des entreprises à l'effort de construction (1 % de la masse des salaires pour les entreprises de plus de 10 salariés) introduit des ressources supplémentaires pour la réalisation de logements sociaux.

En 1954, de nouveau sous la pression de l'opinion publique à la suite de la campagne menée par l'Abbé Pierre, le gouvernement adopte un programme d'urgence de 12 000 logements neufs en cités, destinés à accueillir les familles et les sans-abri. Cinq ans après le Plan Courant, un deuxième essai de définition d'une politique globale en faveur du logement est tenté avec la loi-cadre du 7 août 1957; c'est de cette loi que découle la politique des Z.U.P qui pour la première fois prend en compte, parallèlement à la création de logements, la création d'équipements publics nécessaires à ces derniers. Un programme quinquennal de construction de logements HLM est mis en place. L'objectif est de réaliser 300 000 logements par an. La politique mise en place favorise très nettement le logement locatif. Cette période est dominée par une réponse aux besoins quantitatifs par le développement de la construction neuve, d'abord au titre de la reconstruction, puis, à partir de 1950, par la reprise de la construction sociale, avec l'institution des HLM qui remplacent les HBM (la construction neuve passe de 70 000 logements achevés en 1948 à 320 000 en 1958). Parallèlement, les réflexions sur l'évolution des villes et les problèmes urbains conduisent à la mise en place des procédures permettant la “reconquête des centres des villes”. C'est ainsi qu'au cours du IIIème Plan (1958-1961), les actions de “rénovation urbaine” ont débuté (décret du 31.12.1958) et qu'en 1962, la loi Malraux (du 4.8.1962) crée les secteurs sauvegardés et favorise la restauration, dans ces ensembles urbains, des immeubles de qualité.

Les pouvoirs publics attendaient de la rénovation urbaine, à la fois la démolition des logements vétustes et la production massive de logements. Or, cette procédure, qui s'est avérée lourde, coûteuse et difficile à maîtriser, n’a produit en tout, de 1958 à nos jours, qu’environ 190 000 logements, en remplacement de 120 000 démolis (un renouvellement bien inférieur aux objectifs).

Jusqu'en 1970, l'Etat a mis à la disposition des propriétaires et des élus un arsenal de moyens essentiellement réglementaires et accessoirement financiers pour favoriser l'entretien du patrimoine existant avec la logique explicite qui apparaît à travers les différents plans : “le prix du marché des loyers doit permettre de dégager des moyens nécessaires à l'entretien, voire l'amélioration des logements”. Indépendamment de l'effort important mis sur la construction neuve, la politique volontariste de l'Etat pendant cette période a été concentrée sur la restauration du patrimoine à caractère historique et la rénovation urbaine. C'est seulement le VIIème Plan (1976-1980) qui mettra définitivement l'accent sur la priorité à donner à “l'amélioration qualitative de l'habitat”. C'est au cours de ce plan que la politique en vigueur actuellement sera mise en place.

De l’aide à la pierre à l’aide à la personne, un changement de gestion avec la décentralisation

La réforme de 1977

La nouvelle réforme entraîne un tournant majeur dans la politique du logement. Le désengagement de l’Etat dans le secteur de la construction au profit de l’attribution des aides financières aux personnes selon leur situation aura plusieurs effets. D’une part, une forme de libéralisation de l’investissement dans la construction des logements et d’autre part, une adaptation aux différentes catégories sociales.
La contestation de l'habitat se précise, en 1976, le "Livre Blanc des HLM", édité par l'UNFOHLM, fait un constat inquiétant de cette situation. Il porte sur la qualité, l'environnement, le cadre de vie, l'éloignement, le manque d'espace etc. Les grandes lignes de la politique actuelle du logement résultent de la réforme mise en place en 1977 à la suite des rapports commandés par le gouvernement en 1975 à Monsieur BARRE sur une réforme du financement du logement d'une part, qui réduit "l'aide à la pierre" au profit de l'aide à la personne - APL  1/3 - 2/3 contre 1/3 auparavant -  et la mise en place d'une politique de l'habitat ancien, d'autre part.

Les dispositions principales de la loi du 23 janvier 1977 peuvent être ramenées à quelques grands principes : Pour l’essentiel, l’esprit de la loi est de passer de l’aide à la pierre, c’est-à-dire l’engagement de fonds publics dans l’aide à la construction, à l’aide à la personne, c’est-à-dire solvabiliser par des aides la consommation de logement. Deux ordres de raisons sont avancés pour justifier ce changement de cap : d’une part, la demande en logement est à peu près couverte par l’offre, compte tenu de l’importance de la production de logements au cours des dernières décennies. D’autre part, le deuxième «choc pétrolier" accuse les effets de la crise, et les efforts de l’Etat doivent aller prioritairement au soutien des investissements productifs. Il y a donc, globalement, reconversion de l’intervention de l’Etat dans ce champ, et aussi peut-on dire un certain désengagement à terme, dans la mesure où il va être fait de plus en plus appel à l’épargne privée pour soutenir les investissements dans le logement.

Faisant le bilan des dispositifs existants, le rapport BARRE reconnaît leur réussite quantitative qui a permis de résoudre très largement les problèmes considérables des années 50 en construisant les logements nécessaires. Mais le rapport fait plusieurs critiques quant à l'efficacité sociale et économique des aides au logement dans le contexte des années 70. L'intervention de l'Etat se centre sur le logement, favorisant l'accession à la propriété et tente, par cette réforme une synthèse entre le marché et les politiques sociales. Les aides de l’Etat ont évolué vers une adaptation à la condition sociale des personnes en demande de logement. Afin que les financements soient mieux redistribués selon les revenus des personnes pour que tout le monde puisse bénéficier d’un logement décent. 

On en vient ainsi à transiter d’une aide générale pour la construction des logements à celle d’un apport financier intégrant complètement la dimension sociale à celle de l’habitat. D’autre part les pouvoirs publics visent une amélioration de la qualité du parc existant à travers les opérations sur les centres anciens (Loi Malraux, OPAH).

La décentralisation

En 1983, la décentralisation sera une transition importante dans le monde politique. Le transfert des compétences de l’Etat aux collectivités territoriales fera émerger une nouvelle approche du logement. Le changement s’effectuera au niveau de la transformation des établissements de gestion du parc public, et la caractéristique sociale déterminera de plus en plus les actions en faveur du logement et de l’habitat.

Les lois de la Décentralisation stipulent dans les sections relatives au logement : "Les communes, les départements, les régions définissent dans le cadre de leur compétences respectives, leur priorité en matière d'habitat". Ce qui signifie que chaque collectivité, à son niveau, a des compétences. La loi de 1983 met en place un conseil départemental de l'habitat qui remplace toutes les commissions existant antérieurement. Elle ouvre également aux communes la possibilité de définir un programme local de l'habitat qui détermine les actions prioritaires et notamment les actions en faveur des personnes mal logées ou défavorisées.

Sur la scène publique urbaine, la nouvelle question sociale est mise en avant par des actions d’émeutes de la banlieue lyonnaise. Les difficultés des habitants des grands ensembles deviennent une préoccupation nationale. Les nouvelles missions créées au début des années quatre-vingt poursuivent un double objectif : faire de quartiers HLM des quartiers "comme les autres" et prendre appui sur eux pour "refaire la ville".

En 1981, une nouvelle réforme du financement du logement est souhaitée. L’Etat met en place la création d'une aide unique regroupant l'aide à la personne et celle de l'allocation logement. En 1983, un décret sort, modifiant la composition des conseils d'administration des Offices Publics d'HLM au sein desquels la responsabilité des élus locaux est renforcée par rapport à celle des représentants nommés par le Commissaire de la République. En 1986, c’est la composition des conseils d'administration des OPAC qui est modifiée. En 1986, les moyens de financements affectés aux programmes de logements sociaux sont transférés de la Caisse des prêts à la caisse des dépôts et des consignations ainsi qu'à la caisse de garantie du logement social.

Les transferts de charges financières entre chaque caisse montrent comment elles sont rendues obsolètes relativement rapidement par rapport au contexte économique et politique. Ainsi, même la gestion des fonds devient sujet à des réformes, tout comme la composition des conseils d’administrations.

Les services des villes intègrent progressivement, dans leur fonctionnement ordinaire le souci de lutte contre l'exclusion. Avec la Loi d’Orientation pour la Ville (LOV), et malgré les critiques dont elle fait l'objet, le problème de l'exclusion devient l'une des dimensions principales de la politique urbaine et de logement. La question de la cohésion sociale devient l'une des priorités de la politique de la ville, qui a succédé en 1988 au développement social des quartiers. Les politiques de logement se segmentent à nouveau, face aux difficultés d'accès que subissent les plus pauvres (renchérissement de la construction neuve, faible couverture APL) et se ramifient, tant du côté de l'aide à la pierre que de celui de l'aide à la personne en de multiples catégories, censées mieux cibler les besoins.

En 1995, le plan Périssol prévoit le "prêt à taux zéro" qui remplace le PAP mis en place sous la réforme Barre. Ces aides sont traitées ultérieurement et l’étude porte sur l’interrelation entre les aides à la pierre et les aides à la personne. Un très large éventail de "produits", dispositifs et procédures publics a vu le jour ces dernières années qui, tous, à des degrés divers, sont référés à la question de la ségrégation socio-spatiale et ses manifestations urbaines. L'ensemble des politiques publiques sectorielles est concerné ; elles sont interpellées sur le double registre de "l'adaptation" de leurs prestations et de la "territorialisation" de leurs interventions.

Ainsi, le domaine du logement social est celui qui a sans doute vu l'accumulation de décisions la plus importante, et la part des financements naître et s’accroître de manière très importante.

La loi SRU et le Plan de Cohésion Sociale : définition du logement social et mesures

La Loi Solidarité et Renouvellement Urbain

La politique du logement social est le principal volet de la politique du logement. La loi "Solidarité et renouvellements urbains", entrée en vigueur en 2000, impose aux communes de disposer au moins de 20% de logements sociaux. Dans le cadre de cette loi, le logement social est considéré à la fois comme un service d’intérêt général et un instrument efficace de la mixité sociale. 

Le plan de cohésion sociale 

Entré en application dans le courant de l'année 2005, le Plan de Cohésion Sociale agit simultanément sur trois leviers fondamentaux : l'emploi, le logement et l'égalité des chances. Ce plan a été doté de moyens exceptionnels : 12,8 milliards d'euros sur cinq ans. Il comporte 20 programmes et 107 mesures. "Le "programme 12" concerne en particulier le logement social. Il s’intitule "Résoudre la crise du logement par le rattrapage des retards en matière de logement locatif social" et s’oriente autour de quatre volets : 

• Le volet logement du Plan de cohésion sociale présenté en Conseil des ministres le 30 juin 2004 prévoit, pour répondre à la crise du logement, un programme d’urgence en matière de construction de logements locatifs sociaux, en effet, une mobilisation des acteurs pour faire progressivement passer la production effective de logements sociaux de 80 000 en 2004 à 120 000 en 2009 est établie ainsi qu’une mobilisation du parc privé avec pour objectif le conventionnement de 200 000 logements privés à loyer maîtrisé et le renforcement de l’accueil et l’hébergement d’urgence.

• Convention cadre entre l'Etat et l'Union sociale pour l'habitat. Elle précise les domaines de participation du mouvement HLM au volet logement du plan. Y est, par exemple, indiqué l’objectif de production  locative sociale. Le texte précise ainsi qu’il s’agit du point central de l’accord et indique qu’il s’agit de construire 390 000 logements en cinq ans (sur les 500 000 prévus par le plan). 

• Amplification du programme national de rénovation urbaine.

• Favoriser l'accession à la propriété des ménages modestes : la "Maison à 100.000 euros", le prêt à taux zéro.  
Le financement de ce volet du plan est abordé : il faut en effet financé 55 milliards d’euros de construction (43 milliards concernent les HLM). Réduction du taux de TVA, subventions directes, endettement à taux préférentiel, exonération de taxes foncières sont ainsi mis en œuvre.