En janvier 2004, le chômage touche 2,4 millions de personnes en France, selon les données publiées par le ministère du Travail. Le taux de chômage au sens du BIT est donc de 9,6%.

Les politiques menées pour réduire le chômage peuvent s'appuyer sur plusieurs instruments agissant de manière conjoncturelle ou structurelle. Les politiques "classiques" privilégient la relance par la stimulation de l'offre d'emploi (ou demande de travail) : subventions à la création d'emplois, réduction du temps de travail, incitations fiscales, SMIC etc.

Aujourd'hui, on assiste à une réorientation de la structure des dépenses pour l'emploi vers davantage d'action en faveur de l'offre de travail : il s'agit d'améliorer l'employabilité des travailleurs, leurs formations, leur adaptabilité au marché du travail.

Dans ce contexte, l'instauration du PARE a été novatrice, même si le développement ne s'est pas fait sans heurts et reste parfois décrié. Ce Plan s'inscrit toutefois dans un mouvement européen en faveur d'une responsabilisation accrue de la personne en recherche d'emploi.

L'instauration du Plan d'Aide au Retour à l'Emploi

Le PARE a été instauré par les partenaires sociaux dans le cadre de la Convention du 1er janvier 2001, renouvelée, en décembre 2002 pour la période 2003-2005. Le PARE s'intègre dans le nouveau dispositif d'assurance chômage, dans lequel indemnisation et aide au retour à l'emploi sont liés.

La convention constitue un tournant parce qu'elle rend prioritaire le "retour rapide à l'emploi ", opposant les mesures jugées passives (l'indemnisation des chômeurs), aux mesures dites " actives ", sous forme d'instruments d'" accompagnement " des chômeurs.

Depuis le 1er juillet 2001, toute personne inscrite comme demandeur d'emploi, qui demande des allocations d'assurance chômage, est concernée par le PARE.

Le contexte

En novembre 1999, l'organisation patronale MEDEF – Mouvement des Entreprises de France – lançait un ambitieux projet de "refondation sociale", et proposait un CARE (contrat d'aide au retour à l'emploi) comme dispositif d'indemnisation unique de l'assurance chômage.

Le MEDEF se fondait sur l'expérience d'autres systèmes étrangers pour promouvoir l'aptitude à l'emploi et de mieux la faire correspondre aux besoins du marché du travail. Il proposait ainsi un système dans lequel chaque chômeur signait un contrat de retour à l'emploi, et recevait des offres d'emploi "adaptées à ses connaissances", et correspondant à des compétences qu'il aurait validées ; les solutions proposées seraient adaptées si des offres d'emploi n'avaient pu être présentées dans un "délai raisonnable" ; des sanctions (baisses des allocations) seraient appliquées dans un certain nombre de cas, dont celui de refus de proposition d'embauche correspondant à ses compétences professionnelles. La polémique concernait notamment l'éventuelle obligation d'un chômeur à accepter tout type d'emploi.

En effet, certains considèrent qu'un moyen efficace de lutter contre le chômage classique consiste à aider les chômeurs dans leur recherche d'emploi, éventuellement en leur proposant une formation. Plusieurs expériences étrangères sont parvenues à la conclusion que l'amélioration du dispositif d'accompagnement réduisait de manière significative la durée de recherche d'emploi (job search).

Les expériences étrangères en matière de politique de l'emploi et d'indemnisation du chômage

En matière de régime de l'assurance-chômage, les pays se répartissent en trois principaux groupes. Ceux dont l'organisation est assurée par l'État (Royaume-Uni, Grèce, Portugal, États-Unis), ceux qui privilégient une gestion paritaire, comme en France (Danemark, Finlande, Pays-Bas, Suède), et enfin les États où les partenaires sociaux sont associés aux pouvoirs publics (Allemagne, Autriche, Belgique, Espagne, Italie).

Si les conditions pour bénéficier du régime sont à peu près semblables dans tous les pays (être au chômage, avoir cotisé, être inscrit comme demandeur d'emploi), les modes et les taux d'indemnisation varient fortement.

• Au Royaume-Uni, le régime d'indemnisation du chômage a été radicalement transformé en lien avec une nouvelle logique d'intervention du service public de l'emploi. Jusqu'en 1996, le Royaume-Uni disposait d'un régime d'assurance (un an maximum) et un régime d'assistance, de durée illimitée sous conditions de ressources. La réforme de 1996 introduit une prestation unique, l'"indemnité du chercheur d'emploi", d'un montant forfaitaire constant, qui est versée pendant six mois au maximum et sans conditions de ressources, aux chômeurs qui ont versé un volume minimum de cotisations pendant les deux précédentes années ; sous conditions de ressources et pour une durée illimitée, aux autres chômeurs qui satisfont les conditions d'une recherche active d'emploi.

Tout chômeur sollicitant une indemnisation doit signer avec le service public de l'emploi un "contrat de recherche d'emploi" qui définit ses droits et obligations : apprentissage de techniques, mise à disposition de moyens matériels pour la recherche d'emploi, indemnités de frais de déplacement, bilans de compétence, cycles de formation etc. L'utilisation de ces services se réalise, au départ, sur une base volontaire mais peut devenir obligatoires sous peine de suspension ou de suppression de l'indemnisation.

La définition de l'emploi correspond à la profession précédente du chômeur avec un salaire voisin de son niveau antérieur. Après 6 mois, le chômeur ne peut avoir d'exigences sur le niveau de salaire.

• En Belgique, l'allocation chômage est versée à condition de pointer deux fois par mois sa carte de chômage dans sa commune et de la présenter, à la fin de chaque mois, à son organisme de paiement. Par ailleurs, les chômeurs indemnisés sont tenus d'accepter tout emploi "convenable". La notion d'emploi convenable est définie par un règlement. Pendant les six premiers mois de chômage, seuls les emplois correspondant à la formation ou à l'emploi précédent de l'intéressé sont considérés comme convenables. En revanche, au bout de six mois de chômage, les demandeurs d'emploi sont tenus d'accepter tout emploi, pour autant que l'employeur respecte le droit du travail et que la durée quotidienne de transport ne dépasse pas quatre heures.

• Au Danemark, le système de l'assurance chômage consiste en des conditions d'éligibilité sévères (un minimum de 52 semaines au cours des 3 dernières années), une réduction des durées d'indemnisation sans réduction de leur niveau, et la reconnaissance, pour tous les chômeurs indemnisés, d'un droit à un ensemble de prestations d'insertion dans l'emploi accompagné d'une obligation pour ceux-ci d'accepter les propositions qui leur sont faites. La définition de l'emploi convenable étant celui que le chômeur est capable d'accomplir ou pour lequel il peut être formé rapidement.

• Au Canada, où le taux de chômage de 7,5%, le programme "assurance-emploi" a connu plusieurs réformes au cours des années 1990, visant à resserrer les conditions d'éligibilité aux prestations. La période pendant laquelle les chômeurs ont droit aux prestations a été réduite de 50 à 45 semaines. La proportion de chômeurs touchant des prestations a fondu de 83% en 1989 à 45% en 1998. Ces changements ont eu pour effet de pousser un bon nombre de chômeurs vers les régimes provinciaux d'aide de dernier recours. L'effort a été porté sur la formation, et les jeunes qui refusent le programme de réinsertion voient leur indemnité diminuer.

• Tout au long des années soixante-dix et quatre-vingt, la Suède est restée dans une situation de quasi plein emploi, avec un taux de chômage ne dépassant jamais 3,5%, alors qu'il est passé dans la Communauté européenne de 2% en 1965 à 10,8% en 1985. Encore aujourd'hui, son taux reste très inférieur à celui des autres pays (4 à 4.5%). L'un des facteurs évoqués pour expliquer cette performance est une politique "active" du marché du travail, que la Suède a conçue de façon ambitieuse et systématique. Dans cette optique "active", les restructurations et les pertes d'emplois dans les secteurs à productivité insuffisante sont acceptées, mais en contrepartie tout est mis en œuvre pour redonner un travail aux personnes ainsi privées d'emploi. L'indemnisation financière du chômage (politique "passive") ne doit être utilisée qu'en dernier ressort, et le chômeur qui décline une proposition de travail perd ses allocations.

• L'Allemagne, avec un taux de chômage de 10,3%, a décidé de recourir aux "mesures actives du marché du travail". Ces politiques conçues avant tout pour permettre aux chômeurs de trouver plus facilement un emploi, soit en subventionnant leur embauche dans le secteur privé, la fonction publique ou certains organismes d'insertion, soit en leur offrant des programmes de formation mis en place par les pouvoirs publics. La politique consiste également à motiver les chômeurs à chercher un emploi en réduisant leurs allocations et en sanctionnant financièrement le refus d'une offre.

CARE ou PARE ?

En France, l'adoption d'un système fondé sur un contrat a fait l'objet de nombreux débat entre les différentes représentations syndicales en 2000.

Le conflit sur le contrat d'aide au retour à l'emploi (CARE), devenu convention puis plan (PARE), portait d'abord sur son caractère généralisé et obligatoire. Il portait ensuite sur la possibilité, pour le régime d'assurance chômage, de donner une définition de l'emploi différente de celle du Code du travail. Il portait enfin sur la possibilité de sanctionner les refus de prestations d'accompagnement ou d'offres d'embauche selon des critères définis par les signataires. Les syndicats craignaient ainsi l'obligation d'une adhésion au dispositif pour ouvrir les droits aux allocations.

Les négociations ont lieu de septembre 2000 à juillet 2001, date à laquelle commence la mise en place du nouveau régime d'indemnisation du chômage

Une première convention est adoptée le 23 septembre, et permet notamment de modifier la définition de l'emploi convenable : les compétences et aptitudes sont remplacées par les capacités professionnelles et les qualifications validées.

En revanche des désaccord persistent notamment sur les sanctions applicables et la question de la généralisation du PARE, ou au contraire de sa limitation aux personnes les plus en difficulté.

Une nouvelle version de la convention dite du 1er janvier 2001 permet d'ultimes modifications:

•    les sanctions seront uniquement appliquées dans les termes définis par le Code du travail
•    le refus de signature d'un Projet d'action personnalisé (PAP) ne peut plus entraîner l'interruption de l'indemnisation.

Au final le PARE consacre principalement :

•    le passage d'une logique passive d'indemnisation des demandeurs d'emploi à une logique active
•    la transformation de la définition de l'"emploi convenable" et donc des motifs légitimes de refus d'une proposition d'embauche
•    le renforcement des obligations qui s'imposent au chômeur indemnisé et des sanctions résultant du non-respect de ces obligations.

Le projet controversé du MEDEF a finalement laissé la place à "des conventions d'aide au retour à l'emploi", conçues comme un dispositif collectif dans lequel "les relations entre les bénéficiaires et l'institution font l'objet d'une contractualisation". L'idée est de consacrer les dépenses d'indemnisation au retour à l'emploi. Le PARE est mis en œuvre par le Service Public de l'Emploi (SPE) depuis le 1er juillet 2001.

Les chômeurs, inscrits avant cette date, ont eu le choix d'opter ou non pour le PARE. Dès la signature la dégressivité des prestations était supprimée (allocation comprise entre 57% et 75%). Après cette date, son application est devenue automatique.

Bilan du Plan d'Aide au Retour à l'Emploi

Des principes louables d'efficacité

Il s'agit de mobiliser de 'réels' demandeurs d'emploi…

Le PARE représente l'ensemble des dispositifs mis en place par l'Assedic pour faciliter les démarches et le reclassement professionnel de l'allocataire. Elle se matérialise notamment par le Projet d'action personnalisé (PAP), qui définit les mesures d'accompagnement individualisées lui permettant de retrouver un emploi.

Le PARE signe la fin de la dégressivité des allocations, qui pouvait atteindre 17% tous les 6 mois, via des allocations au montant constant (Aide pour le Retour à l'Emploi - ARE). Si la contrainte à accepter n'importe quel emploi ne figure plus dans la convention, le projet d'action personnalisé (PAP) contraint toutefois le demandeur d'emploi à une démarche active.

Ce dernier doit en effet se rendre à un premier entretien à l'ANPE, pour élaborer un PAP, avec un objectif à six mois. Si au bout de six mois, il n'a pas retrouvé d'emploi, son PAP est "actualisé" et débouche éventuellement sur un bilan de compétences approfondi. Au terme de 12 mois, s'il n'a pas été possible de proposer à l'allocataire l'emploi recherché, les moyens pour favoriser son reclassement dans un emploi normalement rétribué sont renforcés.

.. en formalisant des engagements réciproques.

Les demandeurs d'emploi doivent ainsi respecter les obligations telles que les stipulent les articles L. 351-17, R. 351-27, R. 351-28 du Code du travail, à savoir : ne pas refuser, sans motif légitime, d'accepter un emploi ou de suivre une formation ou de se soumettre à un examen médical ; se présenter aux entretiens, renvoyer les pièces justificatives, ne pas faire de déclarations mensongères ou commettre des fraudes.

Régulièrement, l'Assedic veille au respect des engagements pris avec des passages clés en cas de non-retour à l'emploi au 6ème mois et au 12ème mois. Au-delà d'un an, l'Assedic procède à un reclassement effectif, et, grâce l'ADE ou à un contrat de qualification, et permet d'acquérir l'expérience professionnelle nécessaire à l'embauche.

Suite au dossier transmis par l'Assedic, la Direction départementale du travail et de l'emploi (DDTEFP) peut décider l'interruption temporaire ou définitive des allocations chômage. Nombre d'associations de demandeurs d'emploi et de syndicats ont contesté caractère obligatoire de la recherche d'emploi et les sanctions éventuelles. Après le Conseil d'Etat en juillet 2001, le Tribunal de Grande Instance (TGI) de Paris a de nouveau validé le dispositif du Pare dans un jugement du 2 juillet 2002.

Pour mémoire, l'ANPE effectue chaque mois 6 000 à 10 000 radiations.

Accorder des droits qui privilégient une démarche active et une réinsertion durable sur le marché de l'emploi

Quatre mesures principales sont destinées à accélérer les retours à l'emploi par le biais de formations ou d'aides au reclassement :

•    L'aide dégressive à l'employeur
•    La formation lorsque cela constitue un préalable à l'embauche
•    Le contrat de qualification adultes
•    L'aide à la mobilité géographique.

Pour parvenir à remplir ces objectifs, l'ANPE a créé de nombreux emplois et signé des conventions avec des partenaires spécialisés pour leur confier le suivi de 200 000 demandeurs d'emploi dans le cadre du PAP. Cependant, le recours à des prestataires privés pour effectuer des bilans de compétence, évaluations, et prestations d'accompagnement inquiète les syndicats.

Malgré un bilan très encourageant, son fonctionnement soulève de nombreux débats

Le Plan d'aide au retour à l'emploi a permis de réduire la durée de chômage et a facilité la coopération entre les différents organismes.

En 2002, la durée moyenne du chômage indemnisé s'établit à 307 jours, soit 28 jours de moins qu'en 2000. Dans les années 1991-1993, cette durée s'allongeait de 23 jours par an. Le taux de reclassement à la sortie des formations conventionnées s'élève à 63%. Plus de 6 millions de PAP (Projet d'action personnalisé) ont été signés entre juillet 2001 et décembre 2002. L'ANPE a réalisé près de 2,2 millions de prestations, soit trois fois plus qu'en 2000, dont 1 060 000 prestations d'appui indemnisées, 805 000 prestations d'accompagnement renforcé, 192 000 évaluations en milieu de travail et 122 000 bilans de compétences approfondis.

Un an après leur inscription, 85% des demandeurs d'emploi sont sortis du chômage. La durée moyenne du chômage s'établit à 11 mois en 2002 contre 13 mois en 2000.

Une enquête de l'ANPE révèle que 80% des demandeurs d'emploi jugent les prestations utiles et 75% estiment que les mesures d'accompagnement ont facilité leur retour à l'emploi.

L'ANPE a pu suivre plus efficacement certaines catégories de chômeurs tels les jeunes, les handicapés et les cadres, grâce à une collaboration resserrée avec les missions locales, les Cap emploi et l'APEC. Quant aux Assedic, le travail mené avec les conseils régionaux et les organismes de formation a permis d'affirmer leur légitimité sur le plan de la formation.

L'avenir du PARE : doutes et interrogations

Selon les orientations nationales présentées en juillet 2001 aux directeurs régionaux de l'agence, les offres d'emploi devaient atteindre 3,1 millions en 2002 et le nombre de chômeurs de longue durée de plus de deux ans devait être réduit de 15% en 2002 et de 25% d'ici à fin 2003. Dans un contexte de ralentissement économique, il apparaît que ces objectifs ambitieux de réduction du nombre de demandeurs d'emploi ne peuvent être réalisés.

Si un tiers des chômeurs inscrits à l'ANPE sont autonomes dans leur recherche d'emploi, la pression sur les résultats n'incite pas particulièrement à un suivi attentif des demandeurs d'emploi. Face à une exigence de productivité dans un contexte économique incertain doublé d'une demande de suivi personnalisé des chômeurs, les risques de dérives comme le gonflement des offres ou les radiations hâtives ne sont pas à exclure.

Le Pare peut-il être à l'origine d'effets pervers ? Si les personnes inscrites à des programmes professionnels ont moins de temps à consacrer à la recherche d'un emploi que celles qui reçoivent des allocations chômage, on peut espérer que les programmes de formation mis en œuvre travaillent efficacement à adapter l'offre de qualifications des sans-emploi aux besoins du marché.

La situation de l'Unedic

Obligée, par ses statuts, d'équilibrer son budget, l'Unedic ne peut remplir sa mission, qui porte sur le paiement régulier des allocations de chômage, que si les dépenses sont globalement alignées sur les ressources. De ce fait, en 2002, une partie des partenaires sociaux de l'Unedic (MEDEF, CFDT, CFTC et CFE-CGC) a accepté de signer une convention réduisant la durée d'indemnisation de la majorité des chômeurs. Ce choix a été fait dans le souci de préserver le PARE, et de ne pas toucher au principe de non-dégressivité dans le calcul des indemnités. La durée maximale d'indemnisation des chômeurs de moins de 50 ans passe de trente à vingt-trois mois. De plus, l'allocation spécifique de solidarité (l'ASS), qui concerne les chômeurs en fin de droits, voit sa durée de versement (jusque là illimitée) limitée à deux ans pour les nouveaux allocataires et à trois ans (à partir du 1er juillet) pour les allocataires actuels.

En conséquence de cette décision, 180.000 personnes sont sorties du régime de l'indemnisation au 1er janvier 2004 et 600.000 chômeurs devraient en sortir d'ici à 2005. Ainsi, fin 2004, le pourcentage de chômeurs indemnisés par l'Unedic devrait passer à 45% des demandeurs d'emploi, contre 53% actuellement.

Pour les milliers d'ayants droit ayant réussi à trouver une formation longue débouchant sur un emploi, l'Etat dispose d'une «allocation de fin de formation». Cependant, cette aide est peu connue et la décision de l'appliquer se fait au cas par cas.

Le dossier complet du Pare reste en lui-même ouvert. Les partenaires sociaux étaient en effet convenus, lors de la publication le 3 juillet du premier bilan de ce dispositif, de la nécessité de lui donner de nouvelles orientations afin d'améliorer son efficacité.