1.3. Croissance et développement

Les indicateurs sociaux de l'OCDE

A quoi servent les indicateurs ?

L'objectif premier des indicateurs sociaux de l'OCDE est d'apporter des éléments de réponse à deux questions :

– Quelles évolutions sociales observe-t-on dans les pays de l'OCDE ?

– Les actions engagées par la société en général, et par les gouvernements en particulier, ont-elles une influence réelle sur les résultats en matière sociale ?

Pour répondre à la première de ces questions, il est nécessaire de disposer d'indicateurs couvrant une gamme étendue de questions sociales. Dans la mesure où la participation à la vie sociale nécessite une bonne santé, un bon niveau d'éducation, des possibilités d'épanouissement, des ressources et un noyau stable de relations sociales, toutes ces dimensions doivent être reflétées dans les indicateurs.

La réponse à la deuxième question soulève des problèmes plus complexes. Les sociétés essaient d'influer sur les résultats en matière sociale, généralement à travers des mesures gouvernementales. La question est de savoir si ces mesures atteignent effectivement leurs objectifs. La première démarche consiste donc à comparer les changements en matière sociale dans le cadre du développement des politiques sociales. Ce processus ne peut bien entendu pas servir à évaluer l'efficacité d'un programme social en particulier. Il permet plutôt de déterminer si, et de quelle façon, les grandes lignes d'une politique cherchent à répondre à une préoccupation sociale importante. Les indicateurs sociaux peuvent être utilisés, par exemple, pour savoir si les dépenses sociales d'un pays sont élevées par rapport à celles d'un autre, et si les résultats sont comparativement meilleurs. Dans cet exemple, les indicateurs ne permettent pas de dire pourquoi les résultats sont médiocres, mais "signalent" qu'il y a peut-être matière à réfléchir sur les causes de la situation.

Pour y parvenir, on peut appliquer une méthode qui, dans le domaine de l'environnement, repose sur l'idée suivante :

Les activités humaines exercent des pressions sur l'environnement et affectent sa qualité et la quantité des ressources naturelles (état) ; la société répond à ces changements en adoptant des politiques environnementales, économiques et sectorielles, en prenant conscience des changements intervenus et en adaptant ses comportements (réponses de la société).
 
Par pressions, on entend notamment les pressions indirectes (indicateurs des activités sectorielles comme celles qui concernent l'énergie, les transports, l'industrie, l'agriculture, etc.) et les pressions directes (production de polluants et de déchets, utilisation des ressources). En ce qui concerne l'état de l'environnement, on peut citer les indicateurs de la qualité de l'air, de l'eau, de la terre et des sols, de l'état des écosystèmes, etc. Quant aux réponses, elles recouvrent, entre autres, divers indicateurs de l'importance des mesures prises par les pouvoirs publics aux fins de la protection de l'environnement (comme les dépenses, les écotaxes, etc.). L'intérêt de cette approche réside dans le fait qu'elle est axée à la fois sur des indicateurs généraux de l'action des pouvoirs publics et de la collectivité (indicateurs de réponses), et sur des indicateurs généraux des phénomènes sur lesquels ceux-ci tentent d'influer (indicateurs de l'état et indicateurs de pressions).

Une approche similaire a été adoptée ici qui consiste à diviser la série d'indicateurs sociaux en trois catégories.

– Contexte social. Il s'agit de variables sociales qui, en règle générale, ne sont pas directement visées par l'action gouvernementale, ou qui peuvent en être l'objectif, mais seulement à plus long terme. Il est néanmoins essentiel de les connaître pour saisir le contexte dans lequel s'inscrit l'élaboration de la politique sociale. Par exemple, la proportion des individus âgés de plus de 64 ans par rapport à l'ensemble de la population ne constitue pas la cible de l'action des pouvoirs publics. Cependant, il est important de connaître l'évolution de ce taux pour comprendre des phénomènes plus immédiats (tels que l'évolution du niveau de vie des personnes âgées).

– État de la société. Ces indicateurs rendent compte dans toute la mesure du possible des situations sociales qui occupent, sur le moment, le premier rang des priorités de l'action gouvernementale. Ils devraient être sélectionnés de manière à permettre une interprétation aisée et sans équivoque des variables ; par exemple, tous les pays préféreraient enregistrer de faibles taux de pauvreté plutôt que des taux élevés.
 
– Actions de la société. Ces indicateurs sont destinés à mettre en lumière les actions de la société susceptibles d'influer sur les indicateurs de l'état de la société. La plupart de ces actions consisteront en des mesures gouvernementales, mais dans certains cas, il serait utile de définir plus largement les actions de la société, par exemple en tenant compte d'indicateurs concernant les activités des organisations non gouvernementales dans le domaine social, l'évolution de l'épargne-retraite privée dans la mesure où elle constitue l'une des pièces maîtresses de la politique relative au revenu au moment de la retraite, les dispositions prises par les individus et les familles pour s'occuper des personnes âgées et de leurs enfants. Cependant, comme les données liées aux mesures gouvernementales sont très souvent de meilleure qualité que les données concernant l'action plus générale de la société, la liste initiale présentée plus loin est presque exclusivement axée sur le rôle du secteur public.
Si cette approche à trois dimensions a été adoptée, il n'est cependant pas toujours facile de faire la distinction entre le "contexte social" et "l'état de la société". Par exemple, l'augmentation de la fécondité fait partie des objectifs de la politique nataliste que mènent certains pays, alors qu'elle se situe à l'arrière-plan de la politique sociale appliquée par d'autres. De même, l'éclatement des familles peut être considéré comme la conséquence de l'échec des politiques de soutien de la famille, alors qu'il ne constitue pas une préoccupation affichée des pouvoirs publics dans d'autres pays. Indépendamment des objectifs des politiques nationales, l'éclatement des familles est un facteur de multiplication des familles susceptibles de connaître des difficultés matérielles. Toute démarcation aura inévitablement un caractère arbitraire.

L'utilisation des indicateurs

Les indicateurs du contexte social et de l'état de la société constituent en soi un moyen de rendre compte de la situation de la population du point de vue social. Les indicateurs de l'état de la société peuvent aussi être considérés comme mesurant une dimension particulière du but visé par la politique sociale. Les indicateurs de résultats permettent d'apprécier, sous un angle donné (ou plusieurs), l'importance et la nature des interventions en matière de politique sociale. La comparaison des indicateurs des actions de la société avec les indicateurs de l'état de la société fournit de très bonnes informations sur l'efficacité des politiques. Ceci ne veut pas pour autant dire qu'il existe une "unique" relation de causalité entre les indicateurs des actions de la société et les indicateurs de l'état de la société, mais simplement que si les indicateurs ont été bien choisis, et que les indicateurs des actions de la société sont élevés par rapport à la moyenne alors que les indicateurs de l'état de la société sont bas, il est légitime de se demander à quoi tient l'anomalie ainsi observée. Les indicateurs de contexte sont destinés à faciliter l'interprétation des résultats de l'action gouvernementale. Ils doivent servir à rendre compte des variables quasi-exogènes qui "expliquent" une partie des indicateurs de l'état de la société, indépendamment des indicateurs des réponses. Par conséquent, les indicateurs du contexte social ont pour but de donner une idée des différences existant entre pays quant au contexte dans lequel œuvrent les pouvoirs publics. Contrairement aux indicateurs de l'état et des actions de la société, les indicateurs du contexte social ne permettent pas de dire si un résultat donné est positif ou négatif. Par exemple, s'il est facile de dire qu'un moins grand nombre d'accidents est une bonne chose, on ne peut pas tirer ce genre de conclusions à propos du nombre de familles monoparentales, même s'il est évident que leur multiplication est un facteur dont les responsables de la politique sociale doivent tenir compte.

Il pourrait bien s'avérer utile d'effectuer une sorte de répartition implicite des indicateurs entre des domaines d'action de caractère très général. Il est proposé ici d'utiliser plutôt quatre objectifs fondamentaux de la politique sociale pour classer les indicateurs :

A. Le renforcement de l'autonomie est un objectif fondamental de la politique sociale dont l'importance est de plus en plus souvent soulignée, comme en témoigne la place de premier plan que lui fait, par exemple, le Communiqué des ministres chargés des affaires sociales et de la santé (OCDE, 1999a). L'autonomie (des individus ou des familles) est encouragée par des mesures conçues pour leur permettre de participer activement à la vie économique et sociale, ainsi que d'accomplir sans aide extérieure les actes de la vie courante.

B. L'équité se rapporte principalement, dans ce contexte, au devenir des individus et des familles (les mesures visant à permettre aux personnes défavorisées sur le plan social et dans le domaine du marché du travail de surmonter leurs handicaps, et favorisant ainsi l'égalité des chances, sont considérées ici comme des mesures dont l'une des fonctions premières est le renforcement de l'autonomie). L'équité dans le devenir peut être principalement mesurée d'après l'accès des ménages aux ressources.

C. L'objectif fondamental des systèmes de santé est d'améliorer l'état de santé de la population, ce qui conduit à dépasser la simple optique de la maladie et de son traitement pour s'intéresser à des facteurs sociaux de portée plus grande qui peuvent influer sur la mortalité et la morbidité.

D. La cohésion sociale est souvent désignée comme un objectif prioritaire des politiques sociales nationales, mais on a rarement tenté de la définir ; il est peu probable que les pays puissent s'entendre sur sa signification précise. Il est toutefois possible de distinguer plusieurs problèmes qui sont considérés comme des facteurs du manque de cohésion sociale et qui pourraient, de par certaines de leurs caractéristiques, figurer parmi les buts de la politique sociale – mais dans leur cas, la relation entre la cause et l'effet des mesures prises dans ce domaine n'est pas évidente. Cela vaut, par exemple, pour les crimes et délits, les conflits sociaux et la stabilité de la famille. Pour autant que les actions menées ont une incidence dans plusieurs domaines de la politique sociale, elles peuvent être considérées comme des indicateurs pertinents pour plusieurs des objectifs fondamentaux précités. L'aptitude à accomplir les actes de la vie courante sans aide extérieure est un signe à la fois d'autonomie et de bonne santé, tandis que la toxicomanie peut témoigner d'un manque de cohésion sociale tout en ayant un rapport avec la vie en bonne santé. Le problème des indicateurs qui relèvent de plusieurs domaines à la fois n'est pas propre à la politique sociale3. La solution adoptée pour d'autres listes consiste à préciser quels indicateurs figureraient dans chacune des rubriques si la liste était exhaustive, sans toutefois présenter les indicateurs plus d'une fois dans chaque publication